Ideas para un Proyecto llamado España (I)
Economía.
Uno de los temas que debería ser motivo de preocupación prioritaria de todas las administraciones públicas, con independencia de cuál sea la ideología de su Gobierno, es el control del gasto. La magnitud de las cifras habla por sí sola. El total del gasto del Presupuesto del Estado para este año, consolidado para las Administraciones Públicas, suma 480.626 Mill. Euros, cuando en 2020 eran 368.323.
Es evidente que si queremos mantener una sanidad pública universal y de calidad, con una población cada vez más envejecida y longeva, y unas pensiones que mantengan su capacidad adquisitiva, el gasto público cada vez será mayor. Y en paralelo, en un mundo tan cambiante, las necesidades educativas requieren una nueva visión con un profesorado más formado y por tanto más gasto; y no digamos las necesidades de apoyo a la vivienda a los jóvenes, la innovación tecnológica, el mantenimiento de las infraestructuras, el medioambiente, etc…
Ante este panorama, y pensando en los próximos años, sólo hay dos opciones posibles: o elevar impuestos o reducir los gastos. Lo primero, además de impopular, generando de entrada rechazo de la población, tiene la complejidad de encontrar una fórmula asumible que acabe gravando más a los que más tienen, y que no perjudique a las pequeñas empresas y profesionales autónomos. La segunda opción es “ahorrar” reduciendo aquellos gastos no necesarios o ineficientes.
Está claro que la mejor y más sencilla, es esta segunda opción, pero hacerlo, en la práctica, no es fácil. Además, hay que tener en cuenta que una gran parte del gasto es prácticamente fijo, sin posibilidad de reducción, como las pensiones; pero se puede actuar sin duda, para mejorar, sobre muchas otras partidas. Se trataría de conseguir que lo que se gasta sea más eficaz y eficiente para los objetivos que buscan alcanzar las diferentes políticas o programas, para mejorar el conjunto de la sociedad, gastando sólo lo que realmente sea necesario.
Esta actitud de evitar derroches y gastos innecesarios es algo que se considera totalmente lógico y asumible dentro de una empresa, y dentro de una familia, pero lamentablemente no es tan fácil de asumir cuando hablamos de ¨dinero público”.
El problema está en que las inercias, el hecho de que en el fondo a nadie le gusta ser controlado externamente, y el que como se dice en la administración “el papel aguanta todo”, exigen un cambio de enfoque que incorpore una visión diferente. Veamos.
Tradicionalmente, para el control del gasto, se ha seguido una práctica muy arraigada dentro de la Administración Pública según la cual si una unidad se gasta completamente la cifra asignada en el Presupuesto, al año siguiente la cantidad asignada se repite o aumenta la dotación, pues se presupone que ha hecho bien su trabajo; por el contrario, si no se lo gasta y “le sobra” una cantidad, tiene el riesgo de que al año siguiente se la resten al suponer que no es tan necesaria la cifra que tenía asignada. La conclusión de toda unidad es que hay que gastarse todo el presupuesto antes de que acabe el año, … y las prisas generan ineficacia. Muchas veces se contrata antes de saber qué se quiere exactamente y de tener cerrado el proyecto correspondiente. Es cierto que esto se da sobre todo en inversiones reales, donde se requiere más contratación, pero es también ahí donde hay un mayor más riesgo de corrupción.
En este contexto, el control del gasto se basaba, y se sigue basando, en dos pilares. Un control interno “ex ante” que autoriza que se pueda comprometer el gasto antes de hacerse, y un control externo “ex post”, ejercido por las auditorias de la Intervención General del Estado (IGAE), y por el Tribunal de Cuentas (y los correspondientes tribunales autonómicos), una vez terminado el ejercicio. Pero estos últimos organismos externos realizan un control más de “legalidad” que de “eficacia”. Esto es, analizan si el gasto hecho corresponde con lo legalmente asignado en el Presupuesto. No suelen entrar en la eficacia del gasto, se centran en que la actuación de las personas responsables de su ejecución haya sido correcta. Si a ello le sumamos el que el Parlamento tampoco juega ese papel de controlar la eficacia del gasto, siendo quien lo debería hacer, el sistema tiene claramente una gran deficiencia. Hay cierto gasto público que es ineficiente y no eficaz.
En cuanto a la corrupción, hay que destacar que los casos más relevantes, antes o después, acaban siendo detectados y fiscalizados por auditorías de la IGAE, aunque también hay que decir que a veces la politización de algunos expedientes y la lentitud de la justicia ha sentando en el banquillo por algún tiempo a honrados funcionarios inocentes.
Menos se ha avanzado en cuanto a la evaluación de la eficacia, aunque afortunadamente, se ha ido mejorando en las últimas décadas, pero a pequeños pasos y con trompicones. Basta hacer un breve repaso. A comienzos de los 80, se introdujo el Presupuesto por Programas lo mismo que el Control Financiero, dotando así de instrumentos para poder hacer una evaluación, en términos de los objetivos que persiguen los programas. La creación de la AEVAL, Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas, en 2007, la obligatoriedad de incorporar “Memorias de impacto económico” a las propuestas de normas legales y su Guía en 2009, y las mejoras de la Ley de Economía Sostenible, fueron intentos serios para implementar esta práctica. Pero posteriormente, durante años, no ha habido avances significativos. Es más, en 2017 se suprimió la AEVAL tras unos años de existencia a bajo ritmo, asumiendo después la AIREF, Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, una cierta actividad de evaluación. Por último, en 2022, se ha abierto de nuevo una nueva esperanza con la aprobación de la Ley de Institucionalización de la Evaluación de Políticas Públicas en la Administración del Estado, que entre otras cosas, prevee de nuevo la creación de una Agencia Nacional de Evaluación de Políticas Públicas para llevar a cabo una labor de coordinación, supervisión e impulso.
Sin duda, todos estos intentos son en alguna medida resultado del papel jugado por la OCDE desde hace más de veinte años, de impulsar la implementación de una práctica de evaluación rigurosa de las políticas públicas y el gasto, en sus estados miembros. La Recomendación de 2022, el Observatorio de Evaluación, y la reciente publicación de nuevas herramientas disponibles son pasos claros en esa línea.
A este presión de apoyo a favor de evaluar la eficacia del gasto, se suma, en el ámbito más académico y conceptual, el reciente desarrollo de la “Economía del comportamiento”, visión centrada en que los humanos no siempre actuamos racionalmente al tener que dar una respuesta y actuar, como siempre ha dado por hecho la ciencia económica. Muchas actuaciones humanas no responden a criterios de “racionalidad”. Esto, en el campo en que nos ocupa, se traduce en que la aplicación de las políticas presenta a veces disfuncionalidades y algunas incoherencias, y que aparecen así obstáculos que no deberían surgir, los llamados “sludges”, definidos como las trabas que surgen de procesos administrativos innecesariamente complicados, sean formularios, trámites o plazos no fáciles de cumplir, etc.. que suponen que no puedan conseguirse adecuadamente los objetivos que se persiguen. La propia burocracia para aplicar una medida de apoyo hace que muchos potenciales beneficiarios no puedan aplicarla. En consecuencia, una tarea importante para conseguir que el gasto dedicado a una determinada política consiga unos resultados concretos, es asegurar que estos “sludges” no se den, identificando para ello los obstáculos y redefiniendo las facilidades e incentivos.
Como dato positivo, en el caso de España, hay que destacar que la CNMC, Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia ha asumido últimamente este tema y está haciendo un trabajo esperanzador. Por su parte, la propia OCDE ha reconocido en un Informe este año sobre herramientas para evaluación, el trabajo hecho por la AIREF. De nuevo se van atisbando pequeñas luces.
En consecuencia, llegados a este punto, nos surge una reflexión obligada.
Partimos del hecho, como señala la AIREF, de que “Evaluar políticas públicas no es solo medir lo que se ha hecho. Es, sobre todo, aprender cómo hacerlo mejor. Las buenas evaluaciones no buscan señalar culpables, sino generar conocimiento útil para decidir con más fundamento, gastar con más eficiencia y lograr mayor impacto”.
Si asumimos este enfoque, ciudadanos, empresas, funcionarios, y no digamos representantes políticos, deberíamos coincidir en que es bueno para todos, y por tanto para España, que de una vez por todas se implemente un sistema de evaluación de las políticas públicas y el gasto. Herramientas existen. Tenemos buenos profesionales, funcionarios expertos. El sistema de control “ex ante” de legalidad funciona bien. Por tanto, sólo hay que se coherentes e insistir en la necesidad de incorporar una verdadera “cultura de evaluación del gasto” y una dinámica que facilite la evaluación de la eficacia y la eficiencia partiendo de los objetivos concretos, cuantificados, que se buscan alcanzar cada año con esa asignación de gasto, evitando los gastos innecesarios o superfluos.
Para lograrlo, debería hacerse una presión desde la sociedad civil hacia los representantes políticos. Hace falta personas comprometidas con el interés público que insistan ante los políticos, y en especial los elegidos como representantes, que se analicen pausadamente y a fondo, las necesidades de los ciudadanos de este país. Las asociaciones empresariales, las fundaciones y otras instituciones que trabajan en mejorar la sociedad o apoyar a diferentes colectivos, las asociaciones profesionales de funcionarios, etc… deberían exigir que se implemente en España, de una vez, una “cultura de evaluación del gasto público”, superando las inercias y las reticencias. La sociedad en conjunto saldría ganando. ¿Es algo tan difícil?
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¨Esta sección recoge una serie de artículos con reflexiones sobre temas relevantes que necesitan afrontarse, y que irán escribiendo distintos autores desde una visión profesional experta. Se trata de aportar ideas sobre cuestiones que requieren que se haga ya un debate público sobre el Proyecto que queremos que sea España, y su posición en Europa y en el mundo. Un debate serio, con rigor técnico, y respetando siempre las ideas diferentes¨. - La confianza en las instituciones en un mundo convulso.
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