Gobierno de España: desplazamiento funcional del MRR hacia la absorción indirecta de tensiones de tesorería del sistema de pensiones
La cuestión central no es si el Gobierno de España “desvió” físicamente dinero europeo para pagar pensiones en sentido clásico, sino un problema jurídicamente más sofisticado: el Ejecutivo utilizó remanentes y créditos no comprometidos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), instrumento de Next Generation EU, para modificaciones presupuestarias destinadas a cubrir insuficiencias en clases pasivas y complementos a mínimos durante 2024. El Tribunal de Cuentas cifra estas modificaciones en 2.389,4 millones de euros, financiadas con créditos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
En España, el PRTR canaliza inversiones y reformas en digitalización, transición ecológica, modernización administrativa y cohesión territorial, conforme al Reglamento (UE) 2021/241 que regula el MRR.
Lo relevante es que el Tribunal de Cuentas acredita que parte de estos créditos europeos, al no haberse comprometido en plazo, fueron reorientados mediante modificaciones presupuestarias para reforzar partidas insuficientes.
El fenómeno encaja en mecanismos de la Ley General Presupuestaria, pero plantea dudas sobre trazabilidad, afectación y uso indirecto del espacio fiscal del MRR para sostener gasto estructural.
Jurídicamente no implica financiación directa de pensiones por la UE, pero sí que recursos vinculados al PRTR contribuyeron a aliviar tensiones de tesorería en gasto social obligatorio. Por ello, la Comisión Europea insiste en la vinculación de desembolsos a hitos, reformas e inversiones comprometidas.
¿Existen otros casos similares al de España en la Unión Europea?
El caso español no se produce en el vacío. Forma parte de una dinámica estructural observable en varios Estados miembros desde la puesta en marcha del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR). Lo que cambia entre países no es la lógica del instrumento, sino el grado de tensión fiscal interna, la capacidad administrativa de ejecución y la intensidad del control político sobre su uso.
En Italia, el caso más cercano por escala y complejidad, el Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia (PNRR) ha sufrido varias reprogramaciones de gran alcance. La Comisión Europea ha autorizado ajustes relevantes en la distribución de fondos para adaptarlos a la capacidad real de ejecución del Estado italiano. Parte de las inversiones inicialmente orientadas a transformación digital y transición ecológica han sido reordenadas hacia proyectos con mayor capacidad de absorción y ejecución rápida, especialmente infraestructuras. El problema estructural identificado no ha sido el uso indebido de recursos, sino la dificultad persistente del Estado italiano para cumplir plazos, lo que ha obligado a rediseñar hitos y calendarios bajo supervisión reforzada de la Comisión.
En Grecia, el MRR se ha desplegado en un entorno de restricción fiscal crónica. La Comisión ha observado una orientación pragmática del plan hacia proyectos con impacto económico inmediato, en un contexto de elevada deuda y limitado margen presupuestario. El concepto clave utilizado por las instituciones europeas en este caso es el de “baja adicionalidad”, es decir, la sustitución parcial de gasto que, en condiciones normales, habría sido financiado directamente por el Estado. No se trata de desviación de fondos, sino de un efecto de sustitución inducido por la arquitectura del instrumento en economías con alta dependencia financiera.
Portugal presenta un patrón distinto pero relevante desde el punto de vista técnico. Su plan de recuperación ha sido objeto de múltiples ajustes derivados de limitaciones administrativas y capacidad de ejecución. La estrategia portuguesa ha consistido en concentrar recursos en áreas con mayor velocidad de implementación, como vivienda, energía o digitalización administrativa, reduciendo o reprogramando proyectos de ejecución más compleja. La Comisión Europea ha mantenido una supervisión centrada en la eficacia del gasto y en el cumplimiento de resultados, más que en debates sobre su orientación macroeconómica.
Polonia representa un caso de naturaleza diferente. Aquí el problema no ha sido presupuestario, sino institucional. La asignación de fondos del MRR se ha visto condicionada por disputas con la Comisión Europea en materia de Estado de derecho, lo que ha derivado en la suspensión temporal de desembolsos. Este caso ilustra que el MRR no funciona únicamente como instrumento económico, sino también como mecanismo de condicionalidad política y jurídica dentro de la arquitectura comunitaria.
La conclusión comparada es clara. En la Unión Europea no existen casos formalmente equivalentes al uso de créditos MRR para financiar gasto corriente estructural como pensiones. Sin embargo, sí existe un patrón recurrente: reprogramaciones continuas, dificultades de ejecución, sustitución parcial de inversión nacional y utilización del MRR como amortiguador indirecto de restricciones fiscales en determinados Estados.
En ese marco, el caso español no constituye una anomalía aislada, sino una expresión particularmente visible de una tensión más amplia: la frontera cada vez más difusa entre instrumento de inversión transformadora y herramienta de estabilización presupuestaria en contextos de elevada presión fiscal.
Next Generation EU: de instrumento de modernización a mecanismo indirecto de estabilización presupuestaria
Sostener de forma categórica que “el Gobierno utilizó fondos europeos para pagar pensiones” contiene un núcleo materialmente verdadero, aunque simplifica el mecanismo técnico realmente empleado. Pero afirmar simultáneamente que “es completamente falso” tampoco resulta sostenible desde el punto de vista documental, porque el Tribunal de Cuentas describe dos modificaciones presupuestarias por valor de 2.389,4 millones de euros financiadas con créditos no comprometidos del MRR.
Lo relevante no es solo el movimiento contable, sino lo que revela: tensiones de sostenibilidad presupuestaria, dependencia de financiación extraordinaria europea, falta de nuevos Presupuestos Generales del Estado y reducción del margen fiscal disponible.
El Tribunal de Cuentas vincula estas modificaciones a la prórroga presupuestaria de 2023 durante 2024, lo que obligó a ajustes excepcionales para atender compromisos ineludibles de gasto público.
En términos estratégicos, estos mecanismos del MRR, diseñados para inversión y reformas, comienzan a actuar como instrumentos indirectos de estabilización presupuestaria ordinaria. Esto altera parcialmente su naturaleza, al generar espacio fiscal que alivia tensiones de gasto corriente. Por ello aumenta la sensibilidad en Bruselas, especialmente sobre adicionalidad y vinculación a hitos e inversiones.
La controversia no es solo legal, sino de precedente político y financiero: créditos europeos destinados a transformación pueden liberar recursos nacionales absorbidos por gasto estructural, convirtiendo el MRR en amortiguador de restricciones fiscales internas.
El Tribunal de Cuentas sitúa la operación en una zona de incertidumbre
Según la Declaración sobre la Cuenta General del Estado de 2024 del Tribunal de Cuentas, el Gobierno autorizó en noviembre de 2024 dos operaciones: una ampliación de crédito de 1.722,1 millones y una transferencia de 667,3 millones. Ambas se financiaron con créditos excedentarios del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR), vinculados al programa Next Generation EU no comprometidos ni ejecutados. La Declaración indica que proceden del “servicio 50 Mecanismo de Recuperación y Resiliencia”.
El origen está en el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), instrumento extraordinario de la UE creado por el Reglamento (UE) 2021/241 para financiar inversiones y reformas tras la pandemia. Su diseño exige que los desembolsos se vinculen a hitos y objetivos aprobados por la Comisión Europea.
El problema surge porque parte de esos créditos se usaron para cubrir necesidades presupuestarias internas como pensiones de clases pasivas y complementos a mínimos, que no eran finalidad del MRR. El Ministerio de Hacienda alegó insuficiencia presupuestaria por la prórroga de los Presupuestos desde 2023 y la necesidad de atender compromisos ineludibles.
El Tribunal de Cuentas no declaró ilegal la operación ni apreció malversación. Sin embargo, tampoco la validó plenamente, al cuestionar la solidez de las justificaciones y señalar que debían estar mejor acreditadas, generando dudas sobre la compatibilidad entre créditos del MRR y finalidades distintas a las autorizadas.
En términos simples, el Tribunal no afirma ilegalidad, pero deja una zona de incertidumbre jurídica y presupuestaria relevante. Esto es estratégico porque plantea si un instrumento europeo de inversión puede aliviar gasto corriente estatal, lo que preocupa a Bruselas y a Estados contribuyentes netos sobre el uso del Next Generation EU.
Transformación funcional del MRR y tensiones sobre la gobernanza fiscal europea
El MRR fue diseñado como un instrumento excepcional tras la pandemia para financiar inversiones y reformas estructurales, no gasto corriente. El Reglamento (UE) 2021/241 orienta sus recursos a transición ecológica, digitalización, cohesión y resiliencia, con el objetivo de modernizar la economía y aumentar el crecimiento, no de sostener de forma permanente el presupuesto ordinario de los Estados.
El problema surge cuando créditos no ejecutados del Plan de Recuperación se usan para cubrir insuficiencias internas. Aunque no financien directamente pensiones, liberan recursos nacionales que acaban destinados a esas obligaciones, generando un efecto indirecto de alivio presupuestario. El Tribunal de Cuentas refleja en 2024 modificaciones financiadas con créditos excedentarios del MRR.
Esto introduce un desplazamiento funcional: el instrumento deja de ser solo de inversión y pasa a actuar parcialmente como soporte del gasto público. Se altera así el equilibrio inicial pactado con la UE, basado en financiar reformas, no gasto estructural.
En España, este efecto se ve reforzado por la prórroga presupuestaria, el aumento del gasto en pensiones, la elevada deuda y la dependencia de fondos europeos. AIReF y la Comisión Europea han advertido sobre estas tensiones. Por ello, el Tribunal de Cuentas no habla de ilegalidad, pero sí de diferencias relevantes entre el uso para reformas y su utilización indirecta para desequilibrios presupuestarios.
La cuestión deja de ser contable y pasa a ser de gobernanza fiscal europea, con preocupación creciente en Bruselas por la posible función de “colchón presupuestario” del Next Generation EU y la necesidad de mayor control y condicionalidad.
Gobierno de España: admisión técnica y estrategia de desactivación del impacto político
El Gobierno de España no niega las modificaciones presupuestarias señaladas por el Tribunal de Cuentas: existen y forman parte de la ejecución de 2024. Lo que rechaza es la interpretación política de que reflejen una financiación de pensiones con fondos europeos o una incapacidad estructural del sistema presupuestario ordinario.
La posición oficial sostiene que se trata de una utilización puntual de créditos excedentarios del MRR dentro del PRTR, no ejecutados y reasignables conforme a la Ley General Presupuestaria, sin afectar a los hitos comprometidos con la Comisión Europea. El Ejecutivo enmarca la operación en una gestión de tesorería ante la prórroga presupuestaria y el aumento del gasto obligatorio.
Desde esta perspectiva, no hay financiación estructural de pensiones con dinero europeo ni vulneración de los objetivos del MRR, siempre que se mantenga la trazabilidad y el cumplimiento de hitos.
Sin embargo, el contexto es relevante: prórroga presupuestaria, mayor gasto en pensiones, menor margen fiscal y uso de instrumentos extraordinarios europeos. Esto no implica insolvencia, pero sí una mayor tensión presupuestaria y un uso del MRR como apoyo indirecto a la estabilidad fiscal.
Berlín y el núcleo fiscal europeo: señales de alerta sobre la trayectoria fiscal española
No existe evidencia pública de que el Gobierno alemán haya emitido una condena formal, protesta diplomática o acusación directa contra España por las modificaciones presupuestarias vinculadas al MRR. Tampoco constan declaraciones oficiales de la Cancillería, el Ministerio de Finanzas ni el Bundestag en esos términos, ni procedimientos sancionadores o expedientes abiertos por la Comisión Europea.
Por ello, la expresión “Alemania indignada” responde más a una construcción político-mediática que a un conflicto institucional real documentado.
Sin embargo, sí existe un contexto de preocupación más amplio en el núcleo fiscal de la UE. Estados como Alemania, Países Bajos o Austria han defendido desde el diseño del Next Generation EU mecanismos estrictos de control y condicionalidad para evitar que la deuda común se utilice como apoyo indirecto al gasto ordinario nacional.
Esa preocupación no es tanto jurídica como sistémica: preservar el carácter excepcional del MRR como instrumento de inversión y reforma, no como estabilizador presupuestario. Por eso, dentro de la Comisión Europea y organismos como DG ECFIN o DG BUDG se vigila cualquier posible “desplazamiento funcional” del instrumento.
En síntesis, no hay conflicto diplomático ni indignación oficial alemana, pero sí sensibilidad técnica y política en la UE sobre el uso del MRR y sus efectos sobre la disciplina fiscal común.
Deterioro silencioso de la posición fiscal estructural española
La controversia sobre el uso de créditos del Plan de Recuperación no se explica solo por la prórroga presupuestaria, sino por desequilibrios estructurales del sistema fiscal español. Las modificaciones del Tribunal de Cuentas reflejan tensiones más profundas y persistentes.
El primer factor es el fuerte aumento del gasto en pensiones por envejecimiento, jubilación del baby boom y revalorización con el IPC, lo que la AIReF y la Comisión Europea prevén que seguirá creciendo durante décadas.
El segundo es la fragilidad de la Seguridad Social, con patrimonio neto negativo y dependencia creciente de transferencias y deuda del Estado, lo que no implica colapso, pero sí desequilibrio estructural.
El tercero es la prórroga prolongada de los Presupuestos, que genera desajustes entre previsiones y gasto real, haciendo recurrentes las insuficiencias de crédito.
El cuarto es la dependencia de deuda, del BCE y de fondos europeos como el Next Generation EU, lo que reduce la autonomía fiscal.
El quinto es político: ningún Gobierno asume reformas profundas del sistema de pensiones por su alto coste electoral, lo que desplaza ajustes hacia el futuro mediante deuda o medidas transitorias.
En conjunto, el uso de créditos del MRR no es el problema central, sino un síntoma de tensiones estructurales que aumentan la presión sobre la sostenibilidad fiscal española sin implicar una crisis inmediata.
¿Indica este episodio una tensión estructural en la capacidad de financiación del sistema de pensiones en España?
No existe una situación de insolvencia inmediata del Estado español ni riesgo inminente de impago de pensiones. España mantiene acceso a los mercados, capacidad tributaria, pertenencia a la eurozona y respaldo del BCE, lo que permite seguir financiando el sistema mediante deuda y evita un escenario de suspensión de pagos.
Sin embargo, el episodio refleja tensión estructural creciente. El margen presupuestario se reduce por el peso del gasto obligatorio (pensiones, salarios e intereses), lo que limita la capacidad de ajuste. Esto obliga cada vez más a recurrir a endeudamiento y a mecanismos extraordinarios de gestión presupuestaria, como reasignaciones de créditos.
También aumenta la dependencia de condiciones financieras externas. Si los tipos de interés suben o se endurecen los mercados, la presión sobre las finanzas públicas crecería de forma significativa.
En síntesis, no hay crisis de pago, pero sí un deterioro progresivo de la sostenibilidad fiscal: el Estado puede pagar hoy, pero con menor autonomía y mayor dependencia de deuda y apoyo europeo para mantener el equilibrio.
Erosión de credibilidad fiscal y reputacional de España en el entorno europeo
Consecuencias jurídicas: No se prevén sanciones inmediatas ni suspensión de fondos. El problema está en la interpretación del uso del MRR (Reglamento UE 2021/241): trazabilidad, finalidad e hitos. La Comisión puede pedir más control, auditorías y endurecer la supervisión. El riesgo real no es la ilegalidad, sino el uso “flexible” de fondos europeos en zonas grises.
Consecuencias políticas internas: El caso alimenta una narrativa de debilidad fiscal: dependencia de fondos europeos, prórroga presupuestaria y uso de ajustes extraordinarios. La oposición lo usa como prueba de tensión estructural. El Tribunal de Cuentas, al no validar plenamente la operación, amplifica el impacto político.
Consecuencias económicas: No hay crisis inmediata, pero sí más vigilancia europea y mayor sensibilidad de los mercados. El problema es acumulativo: deuda alta, gasto rígido (pensiones e intereses), bajo margen fiscal y menor capacidad de inversión. Esto reduce resiliencia ante futuras crisis.
Consecuencias reputacionales en la UE: El riesgo clave es reputacional: el Next Generation EU fue diseñado para inversión y reformas, no para aliviar gasto corriente. Su uso flexible puede debilitar la confianza entre socios, reforzar a los países “frugales” y endurecer futuras reglas fiscales. Resultado: menor margen político de España en la gobernanza económica europea.
Uso flexible del MRR en España: riesgo jurídico entre corrección financiera y sanción
Desde el punto de vista del Derecho de la Unión Europea, la respuesta no es binaria, sino escalonada. En el marco del Reglamento (UE) 2021/241, la Comisión Europea no exige automáticamente la devolución de fondos ni activas sanciones automáticas por cualquier uso discutible de los créditos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR). El sistema se basa en el principio de condicionalidad por hitos y objetivos, lo que significa que el criterio central no es el destino contable puntual de cada euro, sino el cumplimiento verificable de las reformas e inversiones comprometidas.
Si la Comisión concluye que existe un uso incompatible con los objetivos del plan aprobado —por ejemplo, desviaciones estructurales que afecten a la finalidad del MRR o a la trazabilidad del gasto— puede activar tres niveles de respuesta: suspensión de pagos pendientes, reducción de desembolsos futuros o exigencia de correcciones financieras. En los casos más graves, cuando se acredita incumplimiento sustancial de los hitos o uso indebido sistemático, puede llegar a exigirse la devolución parcial o total de los fondos asociados a los objetivos afectados.
Ahora bien, la devolución en sentido estricto no es la reacción habitual en este tipo de instrumentos. El diseño del Next Generation EU está orientado más a la corrección ex ante (bloqueo de pagos, ajustes del plan, reprogramaciones obligadas) que a la sanción ex post. Por ello, lo más probable ante irregularidades interpretativas no es una devolución masiva inmediata, sino un endurecimiento del control, mayor exigencia de trazabilidad y eventual congelación de desembolsos futuros hasta corregir las deficiencias detectadas.
En consecuencia, el escenario real no es “devolver o no devolver” como alternativas excluyentes, sino una combinación jerarquizada de mecanismos: primero corrección técnica y supervisión reforzada; después, si persisten incumplimientos, suspensión de fondos; y solo en última instancia, ajustes financieros con posible recuperación de importes. El riesgo jurídico existe, pero opera de forma gradual y acumulativa, no como una sanción automática o inmediata.
Evaluación estratégica del episodio y sus implicaciones
La información esencial conocida hasta el momento posee una base documental sólida. El Tribunal de Cuentas confirmó que durante 2024 se realizaron modificaciones presupuestarias por valor de 2.389,4 millones de euros financiadas con créditos excedentarios asociados al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia y al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, destinados a cubrir insuficiencias vinculadas a pensiones de clases pasivas y complementos a mínimos. Ese hecho no parece discutible desde el punto de vista documental.
Sin embargo, alrededor de ese núcleo real se han construido narrativas públicas que oscilan entre la exageración alarmista y la minimización política interesada. No existe evidencia de insolvencia inmediata del sistema español de pensiones ni indicios de incapacidad actual del Estado para afrontar pagos ordinarios. Tampoco consta una protesta diplomática formal del Gobierno Federal de Alemania ni una declaración oficial de ilegalidad emitida por instituciones europeas competentes. Del mismo modo, no hay señales de suspensión inmediata de fondos europeos ni apertura de procedimientos sancionadores extraordinarios.
Pero trivializar el episodio como una simple cuestión técnica sin relevancia estratégica también constituiría un error analítico grave. La operación revela una creciente fragilidad presupuestaria derivada del aumento sostenido del gasto obligatorio, la reducción del margen fiscal y la dependencia cada vez mayor de deuda, apoyo monetario europeo y mecanismos extraordinarios de estabilización financiera.
El caso refleja además la rigidez estructural creciente del gasto público español en un contexto de envejecimiento demográfico, bajo crecimiento potencial y extrema dificultad política para introducir reformas de gran coste electoral. La consecuencia es un sistema presupuestario que preserva estabilidad inmediata recurriendo cada vez más a deuda, refinanciación permanente, apoyo supranacional y mecanismos financieros transitorios, mientras la vulnerabilidad estructural se desplaza hacia el medio y largo plazo.
La señal de alerta principal no es un colapso inminente comparable a escenarios clásicos de insolvencia soberana. La señal de alerta es más lenta, más silenciosa y posiblemente más peligrosa: España entra progresivamente en una fase donde mantener simultáneamente un Estado social expansivo, estabilidad política, disciplina fiscal europea y crecimiento robusto resulta cada vez más difícil sin recurrir a endeudamiento creciente, apoyo monetario indirecto del Banco Central Europeo, utilización flexible de instrumentos europeos o mecanismos extraordinarios de ingeniería presupuestaria.
En términos de inteligencia económica y financiera, el episodio no anticipa necesariamente una ruptura inmediata del sistema, pero sí refleja un agotamiento progresivo del modelo de equilibrio fiscal sobre el que se ha apoyado la estabilidad española durante la última década.
El uso flexible de los créditos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia no activa de forma automática ni la devolución de fondos ni sanciones inmediatas, sino un sistema progresivo de supervisión basado en el cumplimiento de hitos y objetivos. La Comisión Europea dispone de margen para corregir desviaciones mediante advertencias, refuerzo de controles o suspensión de pagos futuros antes de llegar a medidas más severas. Solo en casos de incumplimiento sustancial y reiterado podría plantearse la recuperación de fondos ya desembolsados. Por ello, el riesgo jurídico debe entenderse como escalonado y no como una penalización automática. En la práctica, la respuesta europea prioriza la corrección y la reprogramación frente a la sanción directa. El elemento central no es la devolución inmediata, sino la preservación de la finalidad estructural del MRR.
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