Definición y alcance del término ´meritocracia´
Por muy diversos motivos en el debate público español aparece con cierta frecuencia el término ´meritocracia´, sin que se defina siempre expresamente ni su sentido ni su alcance, pese a que en ocasiones se la denosta y en otras se la pondera como una herramienta regeneradora. El Diccionario del Español Actual, que dirigió el lingüista Manuel Seco, la definía como “un sistema de selección basado en el mérito personal”, especificando que se trata de una palabra del lenguaje político, usada irónicamente y referida al gobierno de los ciudadanos más meritorios. El DLE de la RAE, por su parte, define ´meritocracia´ como “sistema de gobierno en el que los puestos de responsabilidad se adjudican en función de los méritos personales”. Así entendida, la meritocracia no sería más que una variante de la aristocracia aristotélica. ´Aristocracia´ etimológicamente es el gobierno de los mejores, aunque adquirió un sentido clasista o estamental para designar a ese estrato selecto y distinguido de la sociedad, heredado y no adquirido por mérito alguno y caracterizado más por su poder, su estatus y su linaje que por unas supuestas virtudes privativas para el ejercicio del buen gobierno de la cosa pública.
Si nos dejamos guiar por estas definiciones lexicográficas, la meritocracia podría ser interpretada como un sinónimo de elitismo, antítesis del principio de igualdad entre las personas y, por tanto, un concepto que tendría poca cabida en una organización democrática del poder, de la política y de la sociedad.
Meritocracia, elitismo y democracia
Ateniéndonos a su significado etimológico, la palabra ´meritocracia´ quizá no sea el término más adecuado para definir cómo deberían ser seleccionados los dirigentes de un país a fin de mejorar su gobernanza. Porque una interpretación literal de esta palabra nos llevaría a que solo tendrían que gobernar los que tuvieran más méritos, lo cual excluiría al común de los ciudadanos, a la mayoría de la población, del gobierno de la res pública. No postulamos en estas líneas esa visión de la meritocracia. A menos que el concepto de mérito incluya cualidades que no aboquen ni a elitismo ni a tecnocracia.
Por eso quizá sería más adecuado limitar los principios constitucionales de mérito y capacidad como requisito para el acceso a la función pública y el desempeño de determinados puestos de responsabilidad no elegibles democráticamente y de carácter más técnico. Más peliagudo puede resultar precisar cómo se articula una selección de la clase política basada en el mérito personal.
En un sistema democrático los cargos políticos elegidos directa o indirectamente por los ciudadanos tienen que estar abiertos a todos los electores mayores de edad en posesión de sus derechos civiles que merecieran la confianza de sus conciudadanos en unas elecciones libres. En una democracia liberal moderna no tendría sentido exigir la pertenencia a una especie de ordo senatorialis o a una élite restringida de personas virtuosas o especialmente formadas como conditio sine qua non para el desempeño de un puesto de representación o de dirección política.
¿Qué es el mérito?
Estas consideraciones conducen a la necesidad de delimitar en el ámbito del que nos estamos ocupando el significado conceptual de ´mérito´ en toda su extensión. Si el mérito se asocia exclusivamente a un título académico, podemos correr el riesgo de incurrir en la titulitis, que es la que ha llevado a muchos políticos con currículums de cartón piedra a la necesidad de atribuirse espuriamente grados académicos de los que en realidad carecían en biografías oficiales exageradamente maquilladas. La obsesión por la titulitis ha inspirado errores graves en algunas reformas educativas pretendidamente igualitaristas, que han propiciado que se regalasen títulos académicos a alumnos sin la debida preparación por entender que era discriminatorio y clasista no otorgárselos a todos los estudiantes, incluidos aquellos que tuviesen un rendimiento académico insuficiente o muy deficiente.
Los méritos académicos deberían ser considerados única y exclusivamente para determinados puestos profesionales de la administración, bien como requisito, bien solo como un plus. Han de entenderse como un criterio funcional. Lo que sí debe tenerse en cuenta es que un sistema meritocrático debería excluir a personas sin cualificación para puestos de dirección que por su naturaleza tuvieran un carácter más técnico.
Según dispone la Constitución, el gobierno dirige la Administración, pero esta ha de ser en lo profesional, neutral e independiente. Dirigir no significa invadir ni colonizar ni aplicar a la selección de personal la lógica interna de los partidos políticos o la de un negocio privado. Las administraciones no deben ser tampoco una agencia de colocación de esos partidos ni de sus dirigentes o sus familias.
En un esquema meritocrático los funcionarios deberían ocupar los puestos de la carrera administrativa para ejercer la jefatura de los asuntos técnicos. Sin embargo, si no queremos caer en un esquema tecnocrático, el funcionario debe estar subordinado a los gobernantes en las decisiones políticas, sin perjuicio de su independencia en su campo profesional, en el que el poder político no debería interferir.
No está de más relacionar la palabra mérito con su étimo. Mérito se relaciona con merecimiento. De hecho, en el español de América se usa ´ameritar´, una palabra patrimonial de nuestra lengua con ese sentido de merecer. Y partiendo de que el mérito ha de entenderse como un valor instrumental, cada puesto de trabajo tendrá sus perfiles y sus requisitos propios y diferenciados. Y este principio puede valer tanto para los distintos puestos políticos como para los administrativos. A título de ejemplo podemos hablar de un mérito muy valorado en nuestra sociedad, como es el conocimiento de idiomas, que en España ha pasado de ser casi una maría en el sistema educativo hace décadas a estar hoy excesivamente sobrevalorado. Y es obvio que el dominio de ciertas lenguas extranjeras es imprescindible para puestos de trabajo en los que sea necesario manejar textos en esos idiomas o comunicarse con instituciones en las que se hable, por ejemplo, en inglés o francés, mientras que será totalmente irrelevante en otros muchos puestos de trabajo.
La meritocracia en la administración y en la política
La meritocracia en las administraciones públicas
En las administraciones públicas parece conveniente, no solo porque lo disponga la Constitución, sino también por razones de eficacia y de neutralidad institucional, que todos los puestos de trabajo funcionariales, incluyendo los directivos, sean cubiertos siguiendo los principios de mérito y capacidad, que son una garantía para administradores y administrados y constituyen un límite a la discrecionalidad del poder.
Y es lógico que la dirección política de la Administración no sea un territorio exclusivo de los funcionarios públicos ni esté ligada necesariamente a méritos profesionales.
Es verdad, no obstante, que hay un territorio fronterizo entre el nivel técnico y el nivel político, pues hay puestos de trabajo de alto nivel que requieren tanto de la confianza política del ejecutivo como de una cualificación profesional o académica. No tendría sentido que el gobierno pudiera ascender a general a un sargento o a un civil, hecho que afortunadamente no sucede. Igualmente tampoco tendría sentido que para un puesto profesional de confianza política funcionaria solo el mero escalafón. Pero no es recomendable que la carrera administrativa de un funcionario dependa esencialmente de su cercanía al poder. Ese vicio repercute negativamente en la eficacia, reduce la igualdad de oportunidades de los empleados públicos y corre el riesgo de contaminar la función pública con clientelismos, nepotismos o colonización del partido político de turno.
Acceso a la función pública y carrera administrativa de los funcionarios. Selección de personal. Criterios de ascenso y promoción.
La neutralidad y la profesionalidad de las administraciones públicas es una condición para que estas cumplan satisfactoriamente sus funciones. A tal fin todos los empleados públicos deben ser seleccionados de acuerdo con los principios constitucionales de mérito y capacidad.
Las oposiciones y el concurso de méritos como sistemas de acceso.
Pese a haber sido objeto de mucha controversia, procede reivindicar la oposición o en su defecto un concurso de méritos limpio y riguroso que de verdad valore de forma objetiva la idoneidad de los candidatos al puesto de trabajo como el sistema más justo y adecuado de acceso a la condición de funcionario o de empleado público. Se pueden formular varios argumentos para defender las oposiciones como sistema de selección. En primer lugar, es un procedimiento equitativo, público y transparente, abierto sin excepción a todos los opositores con ciertos requisitos de titulación para los diferentes puestos de trabajo, hecho que favorece la igualdad de oportunidades entre los aspirantes. En segundo lugar, es un procedimiento que persigue comprobar la preparación de esos aspirantes, con un cierto control de calidad.
Los muchos detractores de las oposiciones las han criticado y hasta descalificado por estar sujetas a factores aleatorios, ser memorísticas, irracionales, desquiciantes y por plantear pruebas, preguntas o ejercicios que nada o poco tienen que ver con las competencias y conocimientos que se necesitan para desempeñar los puestos de trabajo relacionados con al cuerpo administrativo al que se oposita. A estas objeciones hay que añadir el cuestionamiento del carácter vitalicio de los funcionarios, que en su día se consideró necesario para garantizar su independencia y estabilidad laboral y evitar la figura del cesante, que vemos en las novelas de Galdós.
Aparte de los argumentos de igualdad y control de calidad conviene subrayar que los demás procedimientos selectivos para acceder a un trabajo son o mucho menos exhaustivos y rigurosos o simplemente más arbitrarios e injustos, pues propician la discrecionalidad, el enchufismo, el amiguismo y el nepotismo, vicios claramente alejados de los citados principios constitucionales que regulan el acceso a la función pública.
Es posible que a lo largo de la historia algunas oposiciones o algunos de los ejercicios de estas pruebas fueran inadecuados o discutibles en sus planteamientos. Pero para solventar este problema es más razonable reformar algún aspecto de la oposición que suprimirlas y sustituirlas por sistemas más opacos, menos abiertos e igualitarios y menos garantes de la calidad de los seleccionados.
Por poner algún ejemplo concreto que ilustre la argumentación anterior podemos sostener que en unas oposiciones para ser profesor de la enseñanza media el desarrollo de un tema de un cuestionario durante dos horas mide muchas cosas: calidad en la redacción, orden y claridad en los conceptos, conocimiento de la materia, etc. No es soltar un rollo como un papagayo. O practicar la irónicamente llamada “clase magistral” en una prueba oral tras disponer de todo el material que el opositor juzgase oportuno y de un tiempo para prepararla nada tiene de memorístico y mucho de prueba relacionada con la labor docente. Por cierto, este ejercicio fue sustituido hace unos años por la defensa de una programación didáctica a partir del BOE, prueba que no mide capacidades didácticas y es mucho más memorística y que no mide lo que sabe explicar de su especialidad un futuro profesor. Lo mismo se podría decir del ejercicio práctico, que no responde a ninguno de los tópicos caricaturescos esgrimidos sobre las oposiciones. Puede haber aún hoy en los cuestionarios oficiales algunos temas anticuados, obsoletos, absurdos o mal enfocados. Pues suprímanse y sustitúyanse por temas más actuales y mejor planteados.
Otro argumento contra las oposiciones es que son clasistas, porque solo los alumnos de familias pudientes están en condiciones de contar con los años de estudio y preparación sin ingresos para sobrevivir que requieren este tipo de pruebas. Léanse, por el contrario, estos fragmentos de un artículo escrito por Juan Francisco Martín Seco. “No hay procedimiento más objetivo y menos discrecional que el sistema de oposiciones para garantizar el mérito y la capacidad de todos los funcionarios públicos. Un destacado administrativista escribió que las oposiciones han sido el único elemento democrático que permaneció durante el franquismo. Al menos en el tardofranquismo, la inamovilidad en el empleo de los cuerpos superiores fue un factor que incidió positivamente en la neutralidad de la Administración, y permitió ocupar puestos relativamente relevantes a funcionarios con ideología alejada e incluso opuesta a la del régimen”. «Pocos sistemas garantizan mejor la igualdad de oportunidades en cuanto al sexo y la situación económica que el de oposiciones» ”En la Administración no ha sido necesario establecer ninguna regla de paridad para que el número de puestos de relevancia ocupados por mujeres sea mayor, o al menos igual, que el de los que mantienen los hombres”. Títulos falsos: farol o estafa, por Juan Francisco Martín Seco
Las oposiciones se pueden racionalizar, modernizar, poner al día, pero no es razonable sustituirlas por procedimientos más discrecionales y que no garanticen la igualdad de oportunidades y el control de calidad.
Criterios para la promoción de los funcionarios. La carrera administrativa.
A lo largo de la vida laboral de un empleado público es un reto formular una carrera profesional que tenga en cuenta no tanto ni tan fundamentalmente la antigüedad, que debe ser considerada, como la la valoración del trabajo del funcionario o empleado, a la par que otros méritos estrictamente profesionales. La antigüedad es un mérito pero no se debe ascender solo en función de los años de servicio. La carrera de un funcionario en una administración eficaz y profesionalizada ni debe estar basada en la promoción a dedo ni exclusivamente por un automatismo que haga correr el escalafón.
Esta consideración obliga a algo tan peliagudo y difícil de llevar a la práctica como la evaluación del rendimiento (dedicación y cumplimiento en el puesto de trabajo, resultados, actualización de conocimientos, etc). Es más fácil determinar otros criterio objetivos, como la citada antigüedad y los méritos académicos y profesionales.
Podríamos aportar algunos ejemplos de promoción objetiva o arbitraria, como el requisito de estar en posesión de una titulación académica para acceder a un puesto relevante o el de un directivo de un área muy especializada que no tenga los conocimientos técnicos o un presunto experto educativo que nunca ha impartido docencia en la etapa escolar que debe coordinar o dirigir.
Por otro lado, los puestos de trabajo no se deben dotar aleatoria ni arbitrariamente, sino que deben crearse en función de las necesidades del servicio, que se pueden determinar objetivamente, no para crear puestos innecesarios (en muchas ocasiones de “asesores”) a fin de crear puestos “ad hoc” para colocar o favorecer a personas próximas al poder.
En la asignación de puestos de trabajo también deben primar criterios racionales y objetivos. Ya nos hemos referido a la valoración del conocimiento de lenguas extranjeras, que solo en algunos supuestos debieran ser exigibles. Desde que España, a través de diversas normas jurídicas, ha reconocido oficialmente los niveles de dominio del Marco de Referencia Europeo para la enseñanza de Idiomas (desde los niveles A hasta el C) propuestos en su día por el Consejo de Europa estos se pueden medir de forma objetiva y universal.
El conocimiento de lenguas extranjeras o de las lenguas cooficiales de las respectivas comunidades autónomas ha de valorarse, considerando en cada caso los diferentes niveles de dominio necesarios en función de las características del puesto de trabajo y su valoración ha de ser proporcional a las necesidades objetivas del puesto. No tiene sentido que se valore más un nivel C de una lengua cooficial para ser jefe de servicio en un hospital que la experiencia, la formación o la capacidad demostrada en una determinada especialidad médica. Algo parecido se puede decir de la llamada competencia digital, que también presenta grados de dominio diferenciado y que en función del puesto de trabajo puede ser un requisito imprescindible y en otros poco o nada relevante.
Las cuotas que favorecen una discriminación positiva a ciertos colectivos “vulnerables” no casan con la lógica de la meritocracia. Van contra la igualdad de oportunidades y el control de calidad, porque toda discriminación positiva implica necesariamente una discriminación negativa. En el caso de las administraciones públicas, además, no son necesarias cuotas “de género”, porque un sector que favorece más la igualdad entre hombres y mujeres, como se ha señalado anteriormente.
Antes nos hemos referido a ese territorio fronterizo entre los puestos estrictamente políticos y los profesionales. Y es que no siempre es fácil deslindar en ciertos cargos directivos que tendrían que ser desempeñados necesariamente por funcionarios dónde empieza el nivel técnico y dónde el nivel político. Lo razonable para esos casos es que esos puestos sean de libre designación entre los funcionarios que cumplan necesariamente ciertos requisitos y condiciones. Si a ningún gobierno se le ocurriría promover al rango de general a un militar que no fuera coronel o a un civil, tampoco tiene sentido que pueda haber altos cargos administrativos sin competencia técnica.
Un embajador es lógico que goce de la confianza del gobierno, pero solo en circunstancias muy excepcionales y plenamente justificadas se debería designar para ese cargo a un político que no perteneciera a la carrera diplomática. La abundancia de embajadores políticos, en ocasiones sin experiencia en el servicio exterior, sin un nivel adecuado de idiomas y sin unos méritos especiales que justifiquen su nombramiento es una anomalía y un elemento disfuncional que no debería existir en una administración profesionalizada.
La realidad es que los puestos directivos de la administración no siempre respetan plenamente los principios de mérito y capacidad. Existe una tendencia a abusar de la libre designación y a convertir de facto en políticos muchos puestos que tienen un perfil claramente profesional.
«¿Cuántos puestos que de facto o de iure son de libre designación están ocupados por personas que carecen de la cualificación o la experiencia exigible hay en las administraciones públicas? La libre designación debería limitarse mucho más, excluyendo que sea el procedimiento preferente para consolidar grados de la carrera administrativa.
En la década de los 80 del siglo pasado se produjo una desprofesionalización de la Inspección de Bachillerato, cuerpo para cuyo ingreso era requisito que los aspirantes fueran catedráticos de instituto con una determinada antigüedad. Se suprimió durante un tiempo tanto la condición inexcusable de la pertenencia al cuerpo de catedráticos como la selección de los inspectores por oposición. La Inspección Educativa ha perdido independencia y prestigio como cuerpo, cuyas funciones son evaluar, asesorar y supervisar a los docentes y al sistema educativo. Hubo que esperar a que los informes PISA sobre el sistema educativo español empezaran a hacer saltar las alarmas para que se asumiera una conciencia de problemas estructurales no detectados por la Inspección Educativa.
Otro caso similar aunque no idéntico es el de la designación de los jueces y magistrados para los nombramientos de la carrera judicial, pues está más relacionado con la independencia de jueces y magistrados que con la mayor o menor adecuación del funcionario al puesto de trabajo por su competencia o idoneidad. Los ascensos y nombramientos relevantes para los puestos de su carrera también podrían guiarse por criterios de mérito. En los dos grandes modelos de designación de vocales del CGPJ la gran diferencia es si los que corresponde nombrar de entre jueces o magistrados son elegidos por los propios jueces o por los partidos políticos, que son los que de facto nombran a los miembros del CGPJ. No se ha reparado en que los nombramientos de presidentes de Tribunales Superiores o magistrados del Supremo se hacen en los dos modelos de elección -el político y el corporativo- de forma discrecional y no por concurso de méritos.
La carrera profesional no debe hacerse solo a base de libre designación y adular o contentar a los políticos de turno. Un mérito de un funcionario tampoco puede ser la militancia en el partido gobernante.
Todos los puestos de la administración, incluidos los interinos y los laborales, deberían cubrirse por concurso de méritos. A tal efecto, deberían profesionalizarse hasta el nivel de director general sin excepciones.
Meritocracia y tecnocracia
El mérito como método puede presentar ventajas. Pero también inconvenientes Un peligro de la meritocracia entendida como gobierno de los más preparados técnicamente si se extiende a la política de forma restrictiva sería la tecnocracia, es decir, el ejercicio del poder por los tecnócratas, práctica que entra en contradicción directa con los principios de una democracia representativa, en la que los cargos políticos electos se legitiman justamente por representar a la ciudadanía, independientemente del origen social, condición, empleo o titulación académica de quienes los desempeñen. Y además de que los partidos deben ser sensibles a la voz de la calle para algo más que para hacer campañas, los dirigentes políticos han de ser un reflejo de lo que es la sociedad a la que deben representar.
La meritocracia tecnocrática puede terminar siendo una oligarquía, especialmente si se les da a los técnicos un poder excesivo, con el subsiguiente riesgo de que derive en el corporativismo de los altos cuerpos de la Administración que se convierta en un grupo de presión favorecedor de intereses gremiales contrarios al interés general o que propicien decisiones políticas para las que carecen de legitimidad representativa. Y en ese terreno los políticos sí deberían estar vigilantes.
La tecnocracia como poder absoluto no solo es antidemocrática, es que en la dirección de la Administración hace falta una perspectiva política, por razones de eficacia también, pues porque hay resoluciones que deben tomar las administraciones públicas que son decisiones políticas.
En el siguiente artículo trataremos el asunto de cómo podría funcionar para la selección de la clase política algún tipo de meritocracia y si es posible.
Infografía Popi González
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