Servando de la Torre
Embajador de España
Introducción
Encontré interesante el contraste de posiciones académicas entre los diplomáticos Carlos Miranda y Sergei Sisoev sobre el conflicto en Ucrania, expuestas en días pasados en La Discrepancia.
Me correspondió seguir, como humilde Note Taker en nuestra Delegación, la Conferencia Cumbre de Estambul de 1999.
El Modelo de Seguridad de la OSCE
Allí se consensuó el documento «Un modelo de Seguridad para Europa», acordado por la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE), aunque sin valor jurídico (dado que EE. UU. no reconoce este tipo de acuerdos de las Conferencias de esta Organización).
La OSCE:
- Es la institución orgánica nacida de las conferencias consecutivas a la Conferencia de Helsinki de 1975.
- Sigue los principios de la Carta de Helsinki, que articula el diálogo, la relación y la cooperación en el espacio euroatlántico.
- Su éxito se ha articulado hasta la fecha en tres «Cestas»: Cesta I (Militar y de Seguridad), Cesta II (Cooperación Económica), y Cesta III (Derechos Humanos y Contactos entre Personas).
De la «Cortina de Hierro» a la Búsqueda del Diálogo
Los dos discursos liminares de Churchill en Fulton y en Zúrich, al finalizar la Segunda Guerra Mundial, tras Yalta y Potsdam, marcaron una línea de exclusión política, económica y humana de Rusia, e impulsaron la unión de los países de Europa emergentes tras el nazismo.
«Iron Curtain» y la Carrera Armamentística
La «Cortina de Hierro» aisló a Moscú, Rusia (la URSS) de sus antiguos aliados. La explosión de la «Tsar Bomba RDS-202» (57 Megatones) en Nueva Zembla en 1961 demostró su inmensa capacidad armada. Ante la ausencia de una conversación política efectiva, la relación con EE. UU. y los Aliados se transformó y limitó al ámbito militar, derivando en una carrera de armamentos y competición nuclear.
Sin embargo, ciertos eventos introdujeron modificaciones. Por una parte, la guerra de Vietnam, y por otra, las fricciones globales en Latinoamérica o África en la deconstrucción de los imperios francés y británico. Washington y Moscú, aprovechando los vacíos de poder, buscaron su reubicación y zonas de influencia, aplicando la «teoría del Dominó».
Reconsideración y el Proceso de Helsinki
Las conversaciones de Glasboro en 1967 entre Aleksei Kosygin y Lyndon Johnson reconsideraron la necesidad de superar la fisura —el «Telón de Acero»— entre los antiguos aliados y replantear la relación. Se planteó una distensión política en todos los ámbitos que superara el impasse militar.
El Pacto de Varsovia lanzó su propuesta desde Budapest en 1969, a pesar de que Budapest, Varsovia y Berlín tenían problemas internos con sus poblaciones (la Doctrina Brézhnev), mientras que Ceaușescu y Tito practicaban su propia política.
La Conferencia de Helsinki (1970-1975) restableció los contactos humanos (Derechos Humanos) y económicos, y abrió negociaciones para el control de armamentos convencionales. Dejó un ambiente propicio para las conversaciones nucleares (SALT).
- Los primeros acuerdos de confianza se dieron en la Conferencia de Madrid (1980-83), que condujo a la Conferencia de Viena para aprobar un marco de medidas para el fomento de la Confianza, la Seguridad y la Estabilidad. Esto resultó en el Documento de Estocolmo (1986), que evolucionó hasta el Vienna Document CSBM (2011).
- Más tarde, con los Tratados de París sobre Limitación de Fuerzas Armadas Convencionales en Europa (CFE) en 1990, se procedió a desbandar efectivos y a la destrucción física de Vehículos Blindados (TLE).
Fundamentos de Helsinki y Estabilidad Estratégica
Los principios de Helsinki implicaban aceptar abandonar el principio de soberanía estatal y la alegación de domaine reservé en el enjuiciamiento de los Derechos Humanos, sustrayéndolos de la observación internacional.
Pero Helsinki se basó en dos principios fundamentales:
- La Integridad y estabilidad territorial.
- La Inmutabilidad/inviolabilidad/intangibilidad de las fronteras (un término largamente debatido durante meses, especialmente por la inquietud alemana).
Todos los acuerdos que han conllevado la estabilidad y el equilibrio estratégico han partido de este reconocimiento.
Completando este marco, se establecieron:
- Normas de transparencia en ejercicios militares (Medidas de Confianza del Documento de Viena) para evitar la guerra por sorpresa.
- Un marco de control y destrucción de armas acorazadas (para evitar la blitzkrieg) mediante el Tratado FACE/CFE de París.
- Un marco de inspección y observación (Tratado Open Skies, 1992).
Tratados Fundamentales: Armas Nucleares
Dos tratados fundamentales culminaron este período:
- El tratado Intermediate-Range Nuclear Forces (INF, 1987) para prevenir ataques potenciales suprafonterizos (los euromisiles).
- El tratado overarching del proceso total para argumentar el valor político de la disuasión nuclear, MAD (Destrucción Mutua Asegurada): el tratado Anti-Ballistic Missile (ABM) de 1972. Reagan lo denunció en 1983 al entender que la guerra en el espacio lo dejaba obsoleto (Strategic Defense Initiative – «Star Wars»).
Fin de la Guerra Fría y el Código de Conducta
Las Conferencias itinerantes del proceso Helsinki (CSCE) se recompusieron en este nuevo mundo. Francia, con la antigua idea gaullista de «una Europa del Atlántico hasta los Urales», presentó en París en 1990 una «Carta para la Nueva Europa» que transformó la CSCE en la Organización OSCE en 1994. Esto marcó el fin de la Guerra Fría y del «Iron Curtain» de los discursos de Churchill, abriendo el comercio y superando las sanciones por límites políticos.
En 1994, el Código de Conducta en actividades político-militares de la OSCE estableció un equilibrio entre los medios defensivos contrapuestos de los Estados, consagrando el principio de que:
«La seguridad es indivisible: la seguridad de unos está estrechamente conexa con la de los demás.»
(Este es el principio en el que se basa la posición rusa para cuestionar la ampliación de la Alianza Atlántica).
La ampliación fue muy debatida sobre si fue pactada o no con Gorbachov y Baker a cambio de la disolución del Pacto de Varsovia y la retirada de Alemania en las Conversaciones 2+4. Hay recientes estudios de interés sobre este tema («Not one inch to the East,» Baker, 1990).
El Código recoge, asimismo, el derecho de los Estados a sumarse a Alianzas militares o a mantener la Neutralidad.
Rusia y la OTAN
La disolución del Pacto de Varsovia y la deconstrucción de la URSS llevó a sus miembros, y a Rusia, a sentarse en el marco OTAN mediante la iniciativa Partnership for Peace (PfP) en 1994. Este deseo, que Rusia formulaba desde 1953, se consolidó en 1997 con el Nato-Russia Founding Act. Un Consejo OTAN-Rusia se estableció en 2002.
A veces, el protocolo y las formas se hacen sustanciales: la cuestión era cómo sentarse a la mesa. ¿Todos frente a Rusia o Rusia, uno más?
La Carta de Seguridad de Estambul de 1999
La Carta de Seguridad de Estambul de 1999 dio nacimiento a un marco REACT para la gestión de crisis.
Para Rusia, el sistema ideal era que la OSCE debatiera las crisis —que inevitablemente surgieron de la deconstrucción de Yugoslavia en los Balcanes y de la URSS en Asia Central (los Frozen Conflicts o conflictos congelados)— previamente a que el tema fuera al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. EE. UU. no lo deseaba en absoluto, pues entendía a la OTAN como el mecanismo apto para la defensa y gestión de crisis que afectaran a su espacio de la Alianza Atlántica.
Por ello, el mecanismo REACT quedó limitado a la gestión policial (o paramilitar) de crisis regionales.
Las Propuestas de Rusia y la Ampliación de la OTAN
En 2007, en la Conferencia de Seguridad de Múnich, Vladímir Putin en una intervención de referencia, planteó los puntos de vista de Rusia: gestión de crisis común de acuerdo con todos, y la no exclusión de Rusia de los grandes marcos de negociación económica (OMC, G8). Esto seguía los ocho puntos de Primakov, expuestos al fin de los años 90 ante el Embajador de EE. UU.
Medvédev, ahora como presidente de la Federación de Rusia, volvería sobre la cuestión proponiendo en 2008 en la Conferencia de la OSCE en Helsinki un nuevo Tratado de Seguridad, desde el punto de vista del foro de la Organización defensiva de Rusia y sus aliados CSTO. El Proyecto planteaba el Derecho a la Neutralidad y el derecho de los países incluidos en Alianzas militares o de Seguridad a separarse de ellas.
Recogida para el debate en la OSCE y alentada por Grecia, esta propuesta mereció unas reuniones de trabajo seguidas por Francia.
Medvédev planteaba la aceptación como hecho consumado de la secesión de Abjasia y Osetia y la repulsa de la acción de Georgia. La respuesta de los Aliados Atlánticos sería la consideración por la OTAN de la eventual candidatura de Georgia, paralizada entonces por Alemania ante el riesgo bélico de aceptar la aplicación de la solidaridad del artículo 5 a un país sin fronteras definidas y aceptadas. Sin embargo, su candidatura fue admitida como futura opción (Bucarest 2008, Gales 2014, Madrid 2022).
El Reset y la Cuestión de Crimea
Una breve «luna de miel» se abrió entre 2009 y 2013 con Obama y Hillary Clinton en el Reset de las relaciones (Zagruzka / Perezagruzka). Fruto de ello fue la firma del Tratado New Start.
Georgia y el Mar Negro
Estratégicamente, Georgia ofrece un alto interés: por allí corren los gasoductos y oleoductos que, desde Turkmenistán y Azerbaiyán, abastecen a Europa vía Turquía. El puerto de Poti puede ser un punto militar importante para observación y control del Mar Negro, justo frente a Sebastopol, Crimea, base de la flota rusa, la flota del segundo gran poder nuclear mundial.
El intrincado mundo nord-caucásico, con antiguas tribus y etnias islamizadas en torno a Daguestán, Chechenia y Kabardino-Balkaria, complica extraordinariamente el escenario.
Estatus de la Flota Rusa en Crimea
Por el Acuerdo de Járkov del 21 de abril de 2010, los presidentes de Ucrania, Yanukóvich, y de Rusia, Medvédev, confirmaron el Tratado de 1997 de reparto entre Rusia y Ucrania de la flota de la URSS allí anclada, y extendieron el arrendamiento de anclajes y servicios en Sebastopol a la Federación de Rusia entre 2017 y 2042. Rusia facilitaba energía a cambio.
Aunque Rusia reconoció a Ucrania en sus fronteras al disolverse la URSS, cuestiona jurídicamente la anexión de Crimea hecha por Jrushchov sin contar con los organismos correspondientes (Soviet Supremo) y en contra de la Constitución entonces vigente, que si bien admitía el derecho de secesión de las Repúblicas soviéticas, no contemplaba su anexión total o parcial a otras vecinas.
En todo caso, Los Cuentos de Sebastopol de Tolstói ha sido libro de texto de todos los niños de la URSS; la Guerra de Crimea de 1853-56, en los tiempos del ministro liberal Gorchakov, de Napoleón III y de Víctor Manuel, es un hito nacional para todos los rusos.
La anexión rusa y el referéndum de Crimea han tenido lugar en 2014.
El Memorándum de Budapest (1994)
En 1994, EE. UU. y Rusia se interesaron en que los elementos nucleares soviéticos en poder de Ucrania se entregaran a Rusia, el Estado Sucesor de la URSS. Tales elementos, así como los de Bielorrusia y Kazajistán, estaban contemplados en los Acuerdos START (Rusia-EE. UU. facilitó la neutralización de elementos a través del Programa CTR, Nunn-Lugar, 1991).
En la Cumbre de la OSCE en Budapest, EE. UU., Reino Unido y Rusia dieron garantías (no jurídicas en el marco OSCE) con ocasión de la adhesión de Ucrania, Kazajistán y Bielorrusia al Tratado de No Proliferación. Estas garantías consistían en que:
- Respetarían la soberanía de los tres países en el marco de sus fronteras y de acuerdo con los principios del Acta Final de Helsinki.
- No usarían coerción económica o fuerza militar alguna contra Ucrania, a menos que lo requiriera la autodefensa y de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas.
- En caso de sufrir agresión nuclear, lo trasladarían al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, ofreciendo su colaboración.
La traducción fue un punto de fricción: en la versión rusa y ucraniana se usó «security guarantees«, mientras que en la versión inglesa se usó «security assurances«. (La limitación constitucional impedía que ni Bush ni Clinton pudieran comprometer por sí mismos una acción bélica).
Francia y China se unieron a esta declaración del Memorándum de Budapest en documentos separados, hablando de «fair consultations» (no «mandatory consultations«).
Un Yermo Estratégico
Hoy, en 2025, vivimos en un yermo estratégico. Los Cinco Permanentes del Consejo de Seguridad se neutralizan mutuamente. Todo el marco de seguridad y estabilidad está obsoleto.
Mi tesis doctoral sobre este tema, que escribí en base a la Conferencia de Estambul, también lo está. Unos y otros —EE. UU. y Rusia— abandonaron ABM, INF, Open Skies, CFE. Ya no hay comunicaciones sobre el Documento de Viena en el Foro de Cooperación de Seguridad de la OSCE. Incluso la renovación del START, que debía extenderse a 2026, acoge un vacío de conversaciones que Biden estaba dispuesto a proseguir.
De paso, Rusia ha retirado su ratificación del CTBT (prohibición completa de pruebas nucleares), aunque Trump en su primer mandato ya amagaba con retirar su firma.
La «familia de Belovézhskaya Pushcha» se pelea ahora por el trozo de la tarta que le tocó en el reparto de la herencia. Una guerra civil con intromisión de otros. El gran proyecto de la familia del Rus, un debate de Belavezha que enfrentó a Yeltsin, Kravchuk, Gorbachov y Shushkévich, está mortalmente herido y hará falta una generación para superarlo.
Pero la configuración estratégica es otro cantar. A veces la gota desborda el vaso: nos queda por saber por qué la luna de miel de Obama, Hillary Clinton y Lavrov del Reset (Perezagruzka) se fue al Overload (Peregruzka).
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